Julkista palvelujen hankintaa säätelevät Suomen solmimat kansainväliset sopimukset, kansallinen lainsäädäntö ja kaupungin strategiat ja ohjeistot. Suomi on mukana Kansainvälisessä kauppajärjestössä WTO:ssa, jonka sääntöihin kuuluu kaupan vapaus ja protektionismin vastustaminen. EU:ssa palvelut kuuluvat Nizzan sopimuksen mukaan yhteisen kauppapolitiikan piiriin. Direktiivitasolla palvelujen hankkimista säätelevät ja ohjaavat mm: EU:n parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (ns. hankintadirektiivi). Laki julkisista hankinnoista on ollut voimassa vuodesta 1992 lähtien ja sitä tarkentava hankinta-asetus astui voimaan vuonna 1998. Kunnan hankintoja ohjaavat lisäksi kuntastrategiat, palveluohjelmat ja hankintaohjeet.

Kauppa- ja teollisuusministeriö valmistelema lakiesitys uudeksi hankintalaiksi viedään eduskunnan käsiteltäväksi 2006. Julkisyhteisöjen velvollisuus ilmoittaa hankinnoistaan laajenee huomattavasti nykyisestä.

Lain tarkoitus ja periaatteet

Lain tarkoituksena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä edistää tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluja ja rakennustyötä julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Hankintoja tulee toteuttaa taloudellisesti ja suunnitelmallisesti sekä tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina ympäristöystävällisyys huomioiden.

Hankintalakia on noudatettava, kun hankintayksikkönä toimii

Valtion viranomainen
Kuntien ja kuntayhtymien viranomainen
Evankelisluterilainen ja ortodoksinen kirkko ja niiden seurakunta
Valtion liikelaitos
Julkisoikeudellinen laitos
Mikä tahansa hankinnan tekijä, kun se on saanut hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta em. kohdissa mainitulta yksiköltä

Hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava tarjousmenettelyn ehdokkaita ja tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioiden. Jos ehdokkaana tai tarjoajana tarjouskilpailussa on hankintayksikön omistama yhteisö tai laitos taikka toinen hankintayksikkö, sitä on kohdeltava samalla tavoin kuin muitakin ehdokkaita ja tarjoajia.

Prosessiorganisaatio

Meneillään olevaa kehitystä tukevat joissakin kunnissa menossa olevat hallinnon ja toimintamallien kehittämishankkeet. Tavoitteena on uudistaa syvällisesti tapaa, jolla hyvinvointipalvelujen järjestäminen ja tuottaminen toteutetaan. Muutoksen suunta on kohti vapaampaa kilpailua, julkissektorin vähittäistä vetäytymistä palvelujen tuottamisesta niiden järjestämiseen ja julkisten palvelujen ulkoistamiseen. Muutokset vaikuttavat luonnollisesti palvelujen hankintakäytäntöihin.

Prosessimallien käyttöönotto toiminnan organisoinnissa on tärkeä osa muutosta. Prosessimalleja tavoittelevissa uudistuksissa organisaatioita kehitetään matriisiorganisaatioiksi, joissa perinteisen funktionaalisiin osastoihin perustuvaa pystysuuntaista organisaatiorakennetta täydentävät prosessien mukaisesti yli osastorajojen etenevät vaakasuuntaiset prosessilinjat.

Taloussuunnittelussa budjetointia ei laadita osastoille vaan toiminnan edellyttämät taloudelliset ja henkilöstöresurssit suunnitellaan ja kohdistetaan prosesseille. Tämä edellyttää prosessien hahmottamista, kuvaamista ja mittaamista. Prosessien määrittely lähtee asiakkaiden tarpeista ja päättyy palveluun ja sen vaikuttavuuden ja asiakkaiden tyytyväisyyden tutkimiseen. Toiminnan onnistumiseksi pitää tunnistaa asiakkaiden nykyiset ja tulevat tarpeet sekä palveluyksiköiden ydinprosessit, joilla näihin tarpeisiin vastataan. Ohjaamisen varmistamiseksi prosessit pitää kuvata ja niiden ominaisuuksia tulee mitata. Ne pitää määrittää toteuttamaan asiakasta palvelevia tarkoitusperiä.

Prosessiajattelun puitteissa palvelua parannetaan kehittämällä osaamista. Kun palveluissa ilmenee ongelmia, vikaa ei etsitä työntekijöistä. Huomio kiinnitetään prosesseissa oleviin virhelähteisiin. Olennaista on palvelujen uudistaminen ja työtapojen parantaminen. Prosessiorganisaatio luo aiempaa paremmat edellytykset joustavuuteen, muuntautumiseen ja kykyyn nähdä organisaation toiminnassa olennainen. Prosessiorganisaation tavoite on tuotannon tehokkuuden lisääminen.

Prosessien kehittämisen keskeinen vaatimus kuuluu: keskity ydinprosessiin. Organisaatiossa kaiken toiminnan tulee johdonmukaisesti tukea asiakkaaseen kohdistuvaa ja hänelle arvoa tuottavaa prosessia. Tukiprosessien tehokas järjestäminen merkitsee usein eriyttämistä ydinprosessista ja keskittämistä talouden, hallinnon ja tukipalvelujen palvelukeskuksiin. Muutoksen logiikka johtaa edelleen palvelukeskusten liikelaitostamiseen ja pidemmällä tähtäimellä yhtiöittämiseen. Valtionhallinnossa kehitys on pitkällä ja monissa kunnissakin käynnistymässä.

Tilaaja–tuottaja-malli

Uudistuksiin liittyvässä tilaaja–tuottaja-mallissa palvelujen tilaaminen ja tuottaminen erotetaan toisistaan. Tilaamista ohjaa hankintalautakunta. Palvelujen järjestämistä koskevat periaatteelliset valinnat tehdään luottamuselimissä. Tilaajalautakunnan määrittelevät, missä määrin kuntalaisten palvelut järjestetään tekemällä kaupungin omana tuotantona, kuntien yhteistuotantona tai ostamalla ulkopuolelta. Operatiivista hankintatoimintaa tukee hankintaorganisaatio.

Kun yhdistetään prosessiajattelu tilaaja – tuottaja-malliin ja sijoitetaan kokonaisuus nykyiselle kaupan esteiden poistamisen aatteelliselle alustalle, saadaan muodostettua looginen kuva tulevaisuudesta, joka on hyvin erilainen kuin nykyinen. Prosessin sisäinen dynamiikka kiihdyttää kehitystä, kun prosessi on lähtenyt käyntiin. Jo nyt on merkkejä kehityksen suunnasta. Myöhemmin kilpailun todennäköisesti tavoittaessa kunnan omankin toiminnan, syntyy tarve ja halu katkaista suitsit kunnan poliittisen ohjauksen ja kunnan oman palvelutuotannon väliltä. Oma palvelutuotanto näkee yksikön ulkopuolelta tulevan ohjauksen kilpailua rajoittavana kahleena, toimittajaverkosto näkee saman asian kunnan oman toiminnan suosimisena ulkoisten kustannuksella. Molemmissa tulkinnoissa kilpailutilanne näyttäytyy vääristyneenä. Lainsäädäntö mahdollistaa kunnan oman toiminnan pitämisen kilpailun ulkopuolella, mutta valtionhallinnossa periaatteesta on luovuttu vapaaehtoisesti taloudellisuuden ja tehokkuuden tavoittelun nimissä.

Kehitys johtaa nykyistä huomattavasti avoimempaan ja kattavampaan kilpailuun. Pitkälle vietynä tällaisessa visiossa kunnan toimialalla olisi hyvin vähän omaa palvelutuotantoa. Sosiaali- ja terveydenhuollossa tällaisia olisivat vain palvelujen järjestämistehtävä, palvelujen managerointi, viranomaistoiminnat sekä tietyt päivystystehtävät. Pitkälle viedyssä kilpailumallissa myös omaa palvelutuotantoa ohjattaisiin ainoastaan tilaamisen kautta, eikä omistaja osallistuisi palveluyksiköiden operatiiviseen päätöksentekoon. Kunnallinen tuottaja olisi markkinoilla toimija vapauksineen ja vastuineen siinä missä palveluyrityksetkin.

Prosessilähtöistä ja tilaaja – tuottaja-mallin mukaista toimintaa on kehitetty pitkälle valtionhallinnossa. Posti on toiminut osakeyhtiönä vuodesta 1994 lähtien ja muuttui 2001 julkiseksi osakeyhtiöksi. TVH jaettiin vuoden 2001 alusta Tiehallintoon ja Tieliikelaitokseen. Tiehallinto kilpailuttaa urakat ja Tieliikelaitos toimii urakoiden tarjoajana markkinoilla. VR liikelaitostettiin ja vuonna 1995 muutettiin osakeyhtiöksi. Vaikka yhtiön omistus säilyi valtiolla, toiminnan periaatteet muuttuivat perusteellisesti. Sen pitää kattaa menonsa omien tulojensa kautta. Alko-Yhtiöt -konserni jaettiin vuonna 1999, jolloin Alko Oy:stä tuli itsenäinen yhtiö. Muitakin ikuisesti valtion laitoksiksi ja virastoiksi luultuja toimijoita liikelaitostettiin ja yhtiöitettiin nopeassa tahdissa 1990-luvun kuluessa.

Käynnissä olevan kehityksen dynamiikan tiedostaminen, ymmärtäminen ja siihen aktiivisesti valmistautuminen myös kunnassa olisi tämän hetken tärkeimpiä kehitystehtäviä. Jo 5-10 vuoden kuluttua toimintaympäristö on hyvin toisenlainen kuin monet osaavat tänä päivänä kuvitellakaan. On syytä totutella mahdollisuuteen, että merkittävä osa nykyistä kunnallista palvelutuotantoa on yhtiöitetty ja ulkoistettu.

Uuden palvelujen järjestämiskulttuurin SWOT-analyysi

Uusi palvelujen järjestämiskulttuurin ja uusien ja hankintamenettelyjen käyttöönotto ei ole pääsääntöisesti valintakysymys. Pelisäännöt määrittää lainsäädäntö. Tietyillä palveluiden alueilla lain soveltamisessa jää tulkinnanvaraa, jolloin on mielekästä arvioida laajemman tai suppeamman kilpailun avoimuuden ja laajuuden valintaa. SWOT -analyysissä arvioidaan, mitä hyötyjä tai riskejä sisältyy uuteen kulttuuriin siirtymisessä. Jos hyödyt arvioidaan riskejä ja haittoja merkittävämmiksi, tulee kehitystä edistää koko rintamalla. Jos riskit voittavat hyödyt, on kehitystä pyrittävä lain puitteissa rajattava mahdollisimman kapealle. Harkinnallisiin raja-tapauksiin laki ja kaupungin omat hankintaohjeet antavat selkeä vastauksen: Kaikki kilpailukeinot tulee pyrkiä ottamaan käyttöön hankintoja tehtäessä.

Väistyvän järjestelmän heikkoudet

Väistyvän palveluiden järjestämistavan ja hankintamenettelyjen heikkouksia ovat:

johdon asema on epäselvä organisaation, henkilöstön ja asiakkaiden etujen kentässä
tehtäväalueella ovat ohuet hankintastrategiat, kun hankintakysymyksiä ei jouduta suunnittelemaan tarpeeksi
alihankintamallissa ulkoa ostamista ohjaavat oman tuotannon tarpeet
toimittajat määrittävät ostettavien palveluiden sisällön, joihin asiakkaat yritetään sovittaa
palvelut eivät eriydy tehokkaasti erilaisiin asiakasprofiileihin heikentäen mahdollisuutta löytää asiakkaille sopivia palveluja
joissakin palveluissa syntyy pitkiä hoitopolkuja ja heikkoa vaikuttavuutta
tilanne ei pakota tuotekehitykseen, laatujärjestelmien kehittämiseen ja vaikuttavuusseurantaan
hankintamenettelyssä hämärtyy, että palveluntoimittajan näkökulmasta nykytilannekin on joka tapauksessa kilpailua; jokaisessa päätöksessä toimittaja saa asiakastyön tai sen saa joku muu

Väistyvän järjestelmän vahvuudet

Väistyvän palveluiden järjestämistavan ja hankintamenettelyjen vahvuuksia ovat:

alihankintamallissa koko palvelujärjestelmä on yksissä käsissä
mukana olevat toimijat tuntevat nykykäytännön

Uuden hankintakulttuurin uhat

Uusien hankintamenettelyjen muodostamia vältettäviä uhkia ovat:

kilpailun aggressiivisissa muodoissa kielteiset vaikutukset kuten pelko, salailu ja ongelmien pimittäminen voivat vahvistua
järjestelmän systeemiluonne ohenee
väestöstrategisten ennaltaehkäisystrategioiden suunnittelu käy vaativammaksi
kilpailun aggressiivisissa muodoissa asiakassuhteen ja hoivan vaihdanta- ja kuluttamisluonne korostuvat ja auttamisen arvot hämärtyvät
kun tilaaja-toimittajaverkostolla ei ole yhtenäistä laatujärjestelmää, työ hankintojen yhteydessä lisääntyy huomattavasti sekä tilaajalla että tuottajilla
jotkut monopolissa toimivat tuottajat saattavat herätä mahdollisuuteensa rahastaa tilanteessa
palveluiden yksityiseen omistukseen perustuva malli saattaa synnyttää vahvoja intressiryhmiä, joille on hyötyä palveluiden suuresta - ei pienestä - käytöstä

Uuden hankintakulttuurin mahdollisuudet

Uusien hankintamenettelyjen mahdollisuuksia ovat:

kilpailutus kääntää kunnan ja toimittajien välisen palvelusuhteen oikein päin – tilaajana kunta ohjaa järjestelmää sekä kuvaa ja määrittelee palvelujen sisällön
kypsillä markkinoilla kilpailu huolehtii tuotteiden diversiteetistä, sopeutumisesta kysyntään ja kaikkien tarvesegmenttien tyydytetyiksi tulemisesta lisäten, monipuolistaen ja yksilöllistäen palvelutarjontaa
myös vaikeiden korkean jalostusasteen palveluiden tuottaminen on tavoiteltavaa, koska niistä maksetaan parempi hinta
kilpailu synnyttää aidon motivaation tuotekehitykseen, laadun parantamiseen ja toiminnan taloudellisuuteen
hankintamenettelyt ohjaavat suunnittelemaan, arvioimaan ja vertailemaan palveluiden käyttöä, laatua ja vaikuttavuutta
läpinäkyvissä menettelytavoissa tarjoaja tietää valintojen kriteerit ja voi kehittää palvelujaan vastaamaan kysyntään
toimittajaverkostoa voidaan tiivistää, mikä mahdollistaa strategiset kumppanuudet, tilaaja-toimittajaverkoston yhteiset laadunkehittämishankkeet, asiakastietojärjestelmät jne.
myös julkissektori joutuu kehittymään, mikä pitää ne elinvoimaisena myös pitkällä tähtäimellä

Kehitystehtävät uuteen järjestämiskulttuurin siirryttäessä

Ollakseen valmis prosessiorganisaatioon ja tilaaja–tuottaja-malliin sekä uusiin palvelujen hankintakäytäntöihin organisaation tulee:

tukea osaltaan kunnan palveluohjelman valmistelutyötä sosiaalityön näkökulman varmistamiseksi ohjelmassa
tukea sisäisiä palveluja ja tulevaa palvelujen hankintakeskusta substanssin ja laadun viemisessä tilaamis- ja hankintamenettelyihin
tehdä omalle tuotannolle tuotannon palvelustrategia ja viimeistellä sen osana palveluiden hankintasuunnitelma, joka vastaa tilaajan palveluohjelmaan
varmistaa asiakastarpeiden tutkimisessa tarvittava osaaminen
tunnistaa tehtäväalueen nykyiset ja tulevat asiakkaat ja asiakastarpeet
hioa tuotteistus ja siihen liittyen tunnistaa ja kuvata tehtäväalueen ydinprosessit
määritellä prosessien laatutavoitteet
opetella prosessien mittaamista ja ohjaamista
organisoida prosessit ja synnyttää tuotantotiimit
luoda visio tuotannon järjestämisestä, organisoinnista ja johtamisesta
tehdä suunnitelma nykyisten sopimusten purkamiselle tai uusimiselle
luoda koulutuksella ja muutoin toimittajaverkostoon valmiuksia vastata hankintatilanteessa kysyttäviin palvelun sisältöä, laatua ja tuloksia koskeviin kysymyksiin

Tärkeä linjavalinta tehdään määriteltäessä tuotannon rooli suhteessa tilaajaan. Jos tehtäväalue varautuu kilpailukeskeiseen tulevaisuusmalliin, omaa tuotantoa on kehittävä kykeneväksi pärjäämään markkinaehtoisessa toimintaympäristössä. Joidenkin valtion virastojen kehittämishankkeissa on käytetty viiden vuoden siirtymäaikoja, joiden puitteissa markkinoilla toimimista on voitu harjoitella ja sopeuttaa toimintaa uuteen kulttuuriin.

Tilaamisen organisointi tilaaja–tuottaja-mallissa

Nykyisessä kaupungin hallinto- ja toimintamallissa sama organisaatio tilaa ja tuottaa palveluja. Tilaaja–tuottaja-mallissa tehtävät erotetaan tosistaan. Palvelujen järjestämistä ja tilaamista ohjaavat tilaajalautakunnat. Niiden apuna hankintaprosesseissa toimii mahdollisesti logistiikkakeskuksen osaksi muodostettava palvelujen hankintakeskus. Kaupungin logistiikkakeskussuunnitelman mukaan lähes kaikki kilpailuttaminen keskitetään hankintakeskukseen.

Toimiva tilaaja–tuottaja-malli edellyttää riittävää resurssointia tilaajaorganisaation suunnittelutehtäviin. Kaupungin palvelujärjestelmän ohjaus tapahtuu olennaisesti juuri tilaamisen yhteydessä. Jos hankintojen suunnittelulle ei luoda resursseja, järjestelmä muodostuu alihankintamalliksi, ei tilaaja–tuottaja-malliksi. Alihankintamallissa lautakunta tilaa kunnan omalta tuotanto-organisaatiolta laajan palvelukokonaisuuden ja organisaatio täydentää oman tuotannon aukkoja alihankintana. Järjestelmä toimii nykyisin juuri tällä tavoin: tilaaminen tapahtuu talousarvion hyväksymisen yhteydessä.

Tilaajan palveluohjelma

Palvelujen järjestämisstrategiassa tehdään päätökset organisaation pitkän tähtäimen menestyksen kannalta parhaiden tuotantotapojen valitsemiseksi. Liiketoiminnassa asiakastarpeiden tunnistaminen ja jalostaminen palvelustrategioiksi kuuluu markkinoinnin tehtäväalaan. Kuntakonsernissa palvelujen järjestämistä koskevaa suunnitelmaa voidaan kutsua palveluohjelmaksi. Palveluohjelma on kuntastrategian liite, jossa konkretisoidaan strategian menestystekijöitä.

Noin yhden valtuustokauden mittaiselle periodille suunniteltava palveluohjelma pohjautuu tarpeiden, käytettävien resurssien sekä toimintaympäristön kehitystä koskeviin analyyseihin ja ennusteisiin. Näiden pohjaksi tulee tehdä asiakastutkimuksia ja –kyselyjä olemassa olevien ja potentiaalisten asiakkaiden piirissä. Markkinatuntemusta voidaan syventää ja toimittajien kykyä ja halua vastata asiakastarpeisiin voidaan selvittää toimittajille tehtävin tietopyyntökyselyin. Analyyseissä ja ennusteissa arvioidaan:

Palvelujen nykyinen kysyntä ja kysynnän kasvuarvio
Palvelujen menot ja kysynnän kasvua seuraava menojen kasvuarvio
Mitkä ovat asiakkaiden kannalta ydintoiminnat?
Missä palveluissa on suuret asiakas ja kustannusvolyymit?
Missä palveluissa palvelut ovat asiakkaiden subjektiivinen oikeus?
Missä palveluissa on löydettävissä keinoja painopisteiden siirtoon kevyempiin palveluihin, itsepalveluihin tai asiakkaan itse kustantamiin palveluihin?
Missä palveluissa resursseja vapautuu, karsitaan tai lisätään?
Millaiset ovat palvelumarkkinat?
Miten markkinoita voidaan kehittää?
Millainen sopimusjärjestelmä tukee tarkoituksenmukaista palvelun järjestämistä?

Hyvä tutkimustieto ja analyysit tukevat päätöksentekoa. Tilaajan valintoja ohjaavat arvot ja luottamusmiesten ilmaisemat palveluja koskevat periaatteet. Näiden pohjalta luodaan visio ja päämäärät. Valinnoissa ratkaistaan:

Päätökset vanhoista ja uusista palveluista, joita tarjotaan
Päätökset palveluista joista aiotaan luopua
Palvelujen volyymit
Palvelujen laatutaso
Palvelujen rahoituksen järjestäminen
Käytettävien tuotantotapojen päälinjat

Subjektiiviseen oikeuteen liittyvät palvelut tuotetaan vähintään lain edellyttämällä laajuudella. Subjektiivisissa palveluissa laki määrittelee yleensä myös laadun vähimmäistason. Valinnaisten palvelujen osalta kunta voi valita strategiassaan toimintaa laajentavan, säilyttävän tai supistavan linjan sekä palvelujen laatutason. Kaikkien palvelujen osalta kunta ratkaisee, tuottaako se palvelut kunnan omana toimintana vai hankitaanko palvelut muualta.

Tuottajan palvelustrategia

Tuottaja vastaa palvelustrategiassaan tilaajan palveluohjelmaan. Tuottajan on tärkeätä selvittää suoraan palvelua käyttävien asiakkaiden toiveita ja pyrkiä ennustamaan niissä tapahtuvia muutoksia. Vielä tärkeämpää on tunnistaa tilaajan palveluille asettamat toiveet. Tilaaja viime kädessä määrittelee, mitä ja miten palveluja asiakkaille tarjotaan.

Strategisessa suunnittelussaan tuottaja analysoi omat heikkoutensa ja vahvuutensa sekä ympäristön uhat ja haasteet. Visiossa ja päämäärissä organisaatio ilmaisee kehittämisen perussuunnan.

Palveluorganisaatio voi suunnitella tulevaisuuttaan laajenevan, säilyttävän tai vetäytyvän strategian puitteissa. Organisaation tulee kysynnän kehityksen ja omien resurssiensa puitteissa ratkaista, millaista tulosta se haluaa ja kykenee tekemään. Tulos koostuu taloudesta, asiakasvaikuttavuudesta ja ympäristövaikutuksista.

Palvelujen järjestämistapojen vaihtoehdot

Lähtökohtaisesti mikä tahansa palvelujen järjestämistapa voi olla muutoksen kannalta tehokas. Olennaista on, miten muutoksen tarve ymmärretään ja millaiset ovat sen läpiviemisen keinot. Tilaaja–tuottaja-malli ja erityisesti palveluiden kilpailutus tukevat useimpia muutoskyvyn tekijöitä.

Palveluiden tilaaminen voidaan järjestää monin tavoin:

Alihankintamalli, jossa erityinen tilaajalautakunta tilaa suuria palvelukokonaisuuksia kunnan omalta tuotanto-organisaatiolta, joka päätuottajana hankkii osan palveluista alihankintana valitsemiltaan toimittajilta
tilaaja–tuottaja-malli (monitoimijamalli), jossa tilaajalautakunta tilaa kaikki merkittävät ulkoa hankittavat palvelut ja tilaa sisäisellä sopimusjärjestelmällä kunnan itse tuottamat palvelut
Avoin kilpailu, jossa tilaaja kilpailuttaa myös kunnan oman tuotannon

Toisessa alihankintamallissa palveluiden tilaamistehtävää toteuttava tilaajalautakunta tilaa päätuottajalta niin suuren palvelukokonaisuuden (esimerkiksi lastensuojelun sijaishuolto), että päätuottaja täydentää sopimusehtojen mukaisesti omaa tuotantoaan alihankinnalla. Mallissa omat palveluorganisaatiot tilaisivat ulkoa sen, mitä ne eivät osaisi tai haluaisi itse tehdä. Kilpailutettaville palveluille jäisi reservin ja täydentäjän rooli. Asetelma voi olla kunnan omalle tuotannolle lyhyellä tähtäimellä houkutteleva, mutta luo uhan pidemmässä juoksussa. Omaa tuotantoa ei pakotettaisi kehittymään ulkopuolisten toimittajien tahdissa, mikä olisi uhkana niiden kilpailukyvylle pidemmällä tähtäimellä. Kehittämisessä asetelma vaatisi johdolta paljon ilman selustatukea, jonka kilpailutilanne luonnostaan antaa.

Monitoimijamalliin perustuvassa tilaaja–tuottaja-mallissa organisaatio toteuttaa kaiken merkittävän palvelujen kilpailutuksen tilaajalautakunnan suuntaviivojen mukaisesti. Lautakunta olisi perustehtävässään selkeästi asiakkaan ja kuntalaisten edustaja, jolloin toimintaa ohjattaisiin asiakas- ja kuntalaislähtöisesti. Mallissa oma toiminta voitaisiin lain mukaan edelleen jättää kilpailun ulkopuolelle. Näin kunnan omaa substanssiosaamista voitaisiin käyttää tarjouskierroksen toteuttamisen tukena. Sisäistä hankintaa ohjattaisiin sisäisellä sopimusjärjestelmällä, joka olisi muodollisesti normaali tarjousmenettely. Tuotantoa jouduttaisiin suunnittelemaan nykyistä enemmän ja tuottaja oppisi toimimaan markkinoilla.

Avoimessa kilpailussa kunta toimii tarjoajana samalla viivalla ulkopuolisten toimittajien kanssa. Muutosta on tukenut prosessiorganisaation kehittäminen. Asetelmassa asiakkaan ja häntä edustavan tilaajalautakunnan rooli vahvistuisi selvästi. Kunnan oma palvelutuotanto kehittyisi muiden toimijoiden rinnalla. Ideaalisti toimiessaan järjestelmä kokonaisuudessaan vahvistuisi. Jos kilpailutusta toteutettaisiin aggressiivisesti, miinuksena olisi epävakauden ja kilpailun tuomat ei-toivotut psykologiset ja sosiaaliset vaikutukset kuten salailu, yhteistyöhaluttomuus ja omien virheiden peittely. Mallissa kunnan oma tuottajaorganisaatio tulisi estyneeksi ottamaan kantaa kilpailun ehtojen tai luomiseen tai tarjousvertailujen tekemiseen. Oman tuotannon jääviys konsultointiin söisi osan kilpailutuksen tuomista taloudellisista hyödyistä. Taloudelliset hyödyt tulisivat kilpailun motivoivista vaikutuksista.

Hankintasuunnitelma

Palveluohjelmaa täsmennetään vuosittain tarkistettavalla hankintasuunnitelmalla, joka vastaa, miten palveluohjelmassa määritetyt palveluvolyymit tuotetaan. Kunnan hankintastrategiassa luodaan linjaukset valinnoille:

Palvelut järjestetään parhaiden tuotantotapojen pohjalta
Parhaan tuotantotavan valinta edellyttää tuotantotapojen arviointia
Tuotantotapojen arvioinnilla edistetään palvelutarjonnan kehittymistä, palvelujen asiakasohjautuvuutta ja kustannustehokkuutta
Jos päädytään muuhun kuin omaan työhön tai kuntayhteistyöhön, palvelun hankinta tulee kilpailuttaa
Kilpailun valintaperusteena käytetään pääsääntöisesti kokonaistaloudellista edullisuutta
Olennaista on hankittavien palvelujen laatu ja jatkuvuus
Hankintaprosessin kokonaishallinta on onnistumisen edellytys.

Kunnan hankintoja koskevan delegointisäännön mukaan lautakunta ottaa yleisesti kantaa valittaviin tuotantotapoihin talousarvioesityksen yhteydessä tai viimeistään käyttösuunnitelmassa. Tuotantotavat arvioidaan, kun kyseessä on:

tuotannon laajennus
uusien palvelujen käyttöönotto
tuotantomahdollisuuksien olennainen muuttuminen.

Arviointi on tehtävä myös, jos tuotantoa ei ole tästä näkökulmasta koskaan aiemmin arvioitu. Kokonaisuuden arvioinnin yhteydessä olisi mielekästä arvioida ja linjata myös kunnan oman tuotannon rooli lähitulevaisuudessa ja pidemmällä aikavälillä.

Vertailuasiakirjojen ja päätösmallien suunnittelu ja vertailuosaamisen kehittäminen on järkevää ottaa tehtäväalueen suunnittelulistalle, vaikka vastuu toimintamallin uudistaminen on tältä osin tulevan tilaajaorganisaation harteilla. Tehtäväalueen peukalonjälki suunnitelmissa varmistaa substanssin tarpeiden huomioimisen tulevissa käytännöissä.

Hankintaohje

Hankintasuunnitelma konkretisoidaan hankintaprosessia ohjaavaksi hankintaohjeeksi, jolla varmistetaan hankintamenettelyn asianmukaisuus. Ohje on laadittu tilaajan näkökulmasta. Sitä sovelletaan myös silloin, kun kunnan tuotantoyksikkö toimii tilaajan roolissa.

Tuotantotavan valinta

Kunnallisen itsehallinnon puitteissa kunta saa päättää järjestämiensä palvelujen tuotantotavoista. Kuntalain 2 § mukaan kunta voi järjestää palvelunsa:

tuottamalla palvelut itse
tuottamalla ne yhteistyössä muiden kuntien kanssa
ostamalla palvelut muilta julkisilta palveluntuottajilta, järjestöiltä tai yksityisiltä yrityksiltä
antamalla palvelun käyttäjälle palvelusetelin.

Liittyy kunnan omiin linjauksiin, miten paljon se haluaa säilyttää omaa palvelutuotantoa. Tähän vaikuttaa oman tuotannon kilpailukyky ja kunnan halu suojella omaa tuotantoa kilpailussa.

Tampereen hankintaohjeen mukaan päätökset käytetyistä tuotantotavoista, tuotannossa tapahtuvista olennaisista muutoksista ja uusien palvelujen kilpailuttamisesta tekee lautakunta. Kaupungissa valittu linja monitoimijamallin käytöstä palvelujen järjestämistrategiassa tukee myös sosiaalityön päämääriä.

Erilaisten tuotantotapojen vahvuudet

Kilpailutuksen lähtökohtana on asiakaskuvaus ja asiakastarpeiden arviointi. Asiakkaille tehdään hoitoisuuden arviointi ja tarvittaessa hoitosuusluokitus sekä arvioidaan sitä vastaavat hoidon intensiteetit ja ominaisuudet palveluissa. Hoitopalveluissa eri tuotantomuotojen parhaat käyttöominaisuudet selkiytetään. Perhehoidolla on erilaiset mahdollisuudet ja erilaiset vahvuudet kuin ammatillisilla perhekodeilla tai laitoksilla. Kunnan omilla palveluilla on erilaiset resurssit ja toisenlainen osaamisrakenne kuin ostopalveluilla. Kunkin tuotantomuodon ominaisuuksia ja vahvuuksia tulee käyttää nykyistä määrätietoisemmin. Hoidoissa erottuu selkeästi kolme peruskategoriaa:

Perushoito
Erityishoito
Intensiivihoito

Tuotantotavoilla on omat erityiset vahvuutensa. Kunnallisilla palveluilla on hyvät resurssit, ammattitaitoinen henkilöstö ja organisaatioilla suuren mittakaavan edut. Hoitokulttuurilla on pitkät traditiot. Tekijät tukevat kunnallisen laitoshoidon erikoistumista kaikkein vaativimpien lapsiasiakkaiden hoitamiseen.

Yksityinen palvelutuotanto on luonteeltaan kevyempää ja tottuneempaa mukautumaan tilaaja tarpeisiin. Tämä on hyvää kasvualustaa innovaatiolle ja yksilölliselle palvelutarjonnalle. Hoito on usein yksilöllistä ja kodinomaista. Ostopalveluissa on merkittävä etu julkiseen palvelutuotantoon verrattuna: Menot reagoivat kysyntävaihteluun, kun kustannukset kohdistuvat vain palvelun käyttöön.

Hankinnan organisointi

Palvelujen hankinta edellyttää moniammatillista yhteistyötä ja selkeää organisointia. Suurissa hankinnoissa prosessin sujuvuus ja asianmukaisuus edellyttävät ns. hankintaryhmän muodostamista ja hankinnan suunnitteluvaiheessa. Hankintaorganisaatiossa on varmistettava kaikki lopputulokseen vaikuttavien osaamisalueiden mukana oleminen. Näitä ovat:

palvelun substanssi – käytännön asiakastyön tunteminen
asiakkaat, asiakasryhmät ja näiden tarpeet
palvelun ominaisuuserittelyt
palvelun laatu
hankinnan kustannukset
hankintaprosessi
hankinta- ja sopimusjuridiikka

Vastuu hankintaprosessin organisoinnista, sujuvuudesta ja tuloksellisuudesta on palvelun järjestämisestä vastaavalla johdolla. Tilaaja–tuottaja-mallissa vastuu määräytyy sen mukaan, toteutetaanko hankinnat monitoimijamallilla vai alihankintana. Monitoimijamallissa vastuu on tilaajalautakunnalla tai delegoituna hankintaorganisaatiolle. Alihankintamallissa vastuu on hankinnan tekevän organisaation johdolla.

Markkinoiden kartoittaminen tietopyynnöin

Ennen hankintakierroksenaloittamista tulee kartoittaa markkinoilla olevia tuotteita ja palveluita. Lastensuojelussa ja päihdepalveluissa toimittajaverkosto tunnetaan hyvin, mutta sen kykyä ja halukkuutta vastata tilaajan kuvaamiin yksilöityihin asiakastarpeisiin tulee selvittää tietopyynnöin. Parhaimmillaan tietojen vaihto on molemmin puolista niin, että myös tuottaja saa ennakkotietoa tulevista tarpeista toimintansa kehittämiseen. Tarjouspyyntö edes neuvottelumenettelyn puitteissa toteutettuna ei ole paikka tietojen keruuseen.

Markkinoiden ja toimittajaverkoston kehittäminen

Kilpailuttaminen on tehokas keino markkinoiden kehittämiseen. Julkinen tarjouspyyntö kertoo palvelujen tuottajille, millaisille palveluille markkinoilla on kysyntää. Kun tilaaja on tunnistanut asiakastarpeet ja kuvannut ne tarjouspyynnön palvelukuvauksessa, koko palvelujärjestelmä ohjautuu asiakastarpeista käsin.

Nykyistä toimittajaverkostoa ja tulevia palveluntarjoajia on valmistettava ajoissa tulevaan kilpailuttamiseen. Kun kilpailuttaminen aloitetaan ensimmäistä kertaa, tuottajien sopeuttamiseen tulisi varata mielellään kokonainen vuosi. Tuottajien on tehtävä kattava tuotteistus, kuvattava siinä yhteydessä palvelut ja toteutettava kustannuslaskenta. Tuottajien on lisäksi luotava järjestelmät ja keinot palvelun tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden kuvaamiseen. Järjestelmien tulee tukea tilaajan ja hankintaprosessin tarpeita. Jos tilaaja edellyttää hyväksyttäviltä toimittajilta tietoa asiakastyön vaikuttavuudesta tai asiakaspalautetta viimeisen vuoden ajalta, tietoa pitää voida alkaa kerätä ajoissa. Sinänsä tärkeää usean vuoden periodilla tarkasteltavaa kehitystietoa ei ensimmäisellä hankintakierroksella ole mahdollista kysyä, kun likikään kaikilla toimittajille ei tietoja ole saatavilla.

Palvelusuunnitelma

Yksilölliset asiakaskohtaiset palvelun toteuttamista koskevat valinnat tehdään palvelunohjauksen ja asiakasohjauksen yhteydessä tehtävissä palvelusuunnitelmissa kuten hoito- ja kuntoutussuunnitelmissa, huoltosuunnitelmassa jne.

Tuotteistus

Palvelujen hankinta edellyttää tuotteistusta ja palvelukuvausten tekemistä. Tuotteistuksessa tuottaja saattaa palvelut edellytyksiltään vertailtaviksi, vaihdettavaksi tai myytäväksi määrittämällä niiden tuoteominaisuudet ja kustannukset yhtenäisin ja mitattavin käsittein.

Palvelukuvaus

Palvelukuvauksessa tilaaja ilmaisee selkeästi, mitä palvelulta haluaa. Kuvaus tehdään asiakkaan näkökulmasta. Palvelukuvaus mahdollistaa palvelutuotteiden yhtenäisen vertailun tarjouskilpailussa. Palvelukuvauksessa selvitetään (QuickStep^TM-mallin mukaisesti)

Palvelun asiakkaat ja palvelutarpeet
Palvelua koskeva lainsäädäntö, säädökset, määräykset ja velvoitteet
Palvelun tehtävät ja tavoitteet
Palvelun ominaisuudet
Palveluun liittyvät vastuut
Palvelun tuottamisen käytettävät resurssit
Palvelun laatuominaisuudet ja hyväksyttävän laadun kriteerit
Prosessikuvaus
Palvelulla aikaansaadut tulokset
Palvelun hinta

Lisäksi hankintojen yhteydessä selvitetään organisaation oikeudelliset, taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset palvelun tuottamiseen kuten toimiluvat, henkilöstön kelpoisuusvaatimusten mukaisuus, organisaation vakavaraisuus, kyky täyttää velvoitteet jne.

1. Palvelun asiakkaat ja palvelutarpeet

Tuotteistuksen yhteydessä kuvataan palvelun asiakkaat ja asiakastarpeet. Asiakkaiden segmentoinnissa huomioidaan ikä, alueelliset, kulttuuriset, terveydelliset, etniset, kielelliset, vakaumukselliset yms. erityispiirteet. Hoitoisuusluokitus auttaa löytämään asiakasohjauksessa asiakkaalle oikein mitoitettu palvelu. Lisäksi selvitetään asiakkaiden tavoitteet palveluille ja niiden laadulle. Tietoa saadaan asiakaspalautteesta ja markkinatutkimuksista, joissa selvitetään myös niiden potentiaalisten asiakkaiden tarpeita, jotka eivät syytä tai toisesta ohjaudu palvelujen piiriin. Asiakaspalautetta ei tarvitse kerätä kaikilta asiakkailta eikä jatkuvasti. Palautteelle on oltava kuitenkin systemaattinen järjestelmä, josta on sovittu yhdessä tilaajan kanssa.

2. Palvelua koskeva lainsäädäntö, luvat, määräykset ja velvoitteet

Kuvataan, mitä lainsäädäntö ja säädökset edellyttävät ja ohjaavat toimintaa. Kuvauksessa ilmoitetaan toiminnan harjoittamisessa tarvittavat toimiluvat ja kuvataan vastaavat toimintaedellytykset. Lisäksi kuvataan toimintaan vaikuttavat määräykset, velvoitteet, tekijänoikeudet yms. kysymykset.

3. Palvelun tehtävät ja tavoitteet

Kuvataan palvelun tehtävät ja tavoitteet asiakkaan kannalta. Kuvaus vastaa, miksi asiakakkaan kannattaa tulla ilmaista selkeästi määritellyin käsittein, konkreettisesti ja mitattavasi.

4. Palvelun ominaisuudet

Kuvataan palvelun ja asiakassuhteen ominaisuudet, käytettävät menetelmät ja toimintatavat, toiminta-ohjelmat, yksikön säännöt yms. tekijät, joista palvelun kokonaisuus syntyy.

5. Palveluun liittyvät vastuut

Kuvataan, kuka vastaa palvelusta ja siinä mahdollisesti asiakkaalle tapahtuneista vahingoista.

6. Palvelun tuottamisen käytettävät resurssit

Kuvataan organisaation tiloihin ja laitteisiin, rakenteisiin, järjestelmiin ja henkilöstöön liittyvät resurssit sekä tuotannon tarvitsemat raaka-aineet ja energia, joilla palvelu aikaansaadaan.

7. Palvelun laatuominaisuudet ja hyväksyttävän laadun kriteerit

Kuvataan tilaajan tavoitteet palveluiden laadulle sekä kriteerit hyväksyttävälle palvelulle. Jos palvelun valinta perustuu laadun pisteytykseen, kuvataan pisteytyksen perusteet.

8. Prosessikuvaus

Nimetään ja kuvataan palvelun tuottamisen työvaiheet, nimetään prosessin omistaja ja vastuuhenkilöt sekä prosessin mahdolliset yhtymäkohdat muihin palveluihin. Sanalliset prosessikuvaukset täydennetään vuokaavioilla.

9. Palvelutulokset

Kuvataan palvelun asiakastulokset, palvelun vaikuttavuus ja keinot sen tutkimiseen. Tuloksia peilataan tavoitteisiin. Lisäksi kuvataan palvelun tai sen tuottamisen välittömästi aiheuttamat vaikutukset toimintaympäristölle.

10. Palvelun hinta

Kuvataan palvelutuotteen ja mahdollisten lisäpalveluiden hinta sekä hinnan määräytymisperusteet, maksuperusteet ja maksatuskäytännöt.

Hankintamenettelyt

Hankintamenettelyn valinta

Uuden vuoden 2006 alussa voimaan astuvan hankintalain mukaisia hankintamenettelyjä ovat:

avoin menettely
rajoitettu menettely
kilpailullinen neuvottelumenettely
neuvottelumenettely
puitejärjestely
dynaaminen menettely
sähköinen huutokauppa
suorahankinta

Hankintayksikkö voi käyttää avointa tai rajoitettua menettelyä kaikissa hankinnoissaan. Hankintayksikkö voi käyttää neuvottelumenettelyä tai tehdä suorahankinnan vain tietyin laissa määritellyin edellytyksin. Dynaamisen hankintajärjestelmän ja sähköisen huutokaupan käyttämisestä säädetään kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksella.

Sosiaalityössä lastensuojelun sijaishuollon ja päihdepalvelujen kohdalla voidaan valita useista kilpailullisista hankintamenettelyvaihtoehdoista. Vaihtoehdoista pois sulkeutuu ainoastaan suorahankinta, jonka käytölle ei löydy laillisia perusteita (23 §). Palvelujen hankinnassa suorahankinta voidaan valita, jos (sosiaalipalveluihin liittyen):

avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä ei ole saatu tarjouksia, edellyttäen, että alkuperäisiä sopimusehtoja olennaisesti muuttamatta.
yksinoikeuden suojaaminen edellyttää vain tietyltä toimittajalta hankkimista
määräaikoja ei voida noudattaa välttämättömän sopimuksen tekemisessä hankintayksiköstä riippumattoman ja ennakoimattoman äärimmäisen kiireen vuoksi
tietynlaisissa tutkimus-, kokeilu-, tuotekehityshankkeissa
tietyin edellytyksin alkuperäisen toimittajan kanssa tehtävässä uudessa palveluhankinnassa, joka vastaa aikaisemman avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen tehtyä palveluhankintaa
suunnittelukilpailun perusteella tehdyssä palveluhankinnassa tietyin ehdoin

Hankintailmoitus ja lyhennetty hankintailmoitus

Julkisesta hankinnasta on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus. Hankintayksikön, joka aikoo tehdä dynaamiseen hankintajärjestelmään perustuvan hankinnan, on toimitettava julkaistavaksi lyhennetty hankintailmoitus.

Avoin menettely

Avoin menettely on hankintamenettely, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta ilmoituksen ja sen ohella lähettää mahdollisesti tarjouspyyntöjä soveliaiksi katsomilleen toimittajille. Avoimessa menettelyssä kaikki halukkaat toimittajat voivat tehdä tarjouksen.

Kilpailullinen neuvottelumenettely

Kilpailullinen neuvottelumenettely on varteenotettava nykyisiä hankintakäytäntöjä hallitusti uudistava menettely. Sekin tuo paljon uutta tyypillisiin nykyisiin toimintatapoihin. Menettelyä käyttäessään hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen, jossa se määrittelee hankintaa koskevat tarpeensa ja vaatimuksensa.

Hankintailmoituksen hankinnan tavoitteita ja sisältöä tarkennetaan hankekuvauksella. Valittujen ehdokkaiden kanssa aloitetaan neuvottelu parhaiden hankintakeinojen toteuttamiseksi. Tällöin neuvotellaan kaikista hankintasopimukseen liittyvistä näkökohdista.

Neuvottelu voi tapahtua vaiheittain ja niitä jatketaan, kunnes kyetään kartoittamaan ratkaisumallit, joilla hankinta voidaan toteuttaa. Kun hankintayksikkö on päättänyt neuvottelut ja tiedottanut siitä osallistujille, hankintayksikkö laatii tarjouspyynnön, jolla ehdokkailta pyydetään lopullinen tarjous. Tarjouksessa on oltava kaikki hankkeen toteuttamista koskevat hankintayksikön pyytämät tarpeelliset tiedot. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa täsmentämään tarjoustaan, jos se ei johda tarjouksen tai tarjouspyynnön perusteiden muuttumiseen kilpailua vääristävällä tai tarjoajaa syrjivällä tavalla.

Tarjouksen valintaperusteiden asettamisessa sekä tarjouksen valinnassa noudatetaan lain asettamia säädöksiä. Hankintayksikkö voi pyytää kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehnyttä tarjoajaa täsmentämään tarjoustaan tai vahvistamaan tarjouksessa olevia sitoumuksia edellyttäen, että täsmennys ei johda tarjouksen tai tarjouskilpailun olennaisten tekijöiden muuttumiseen, kilpailun vääristymiseen tai syrjintään.

Puitejärjestely

Myös puitejärjestely uudistaa hankintamenettelyjä hallitusti, vaikka sekin edellyttää uusia työkäytäntöjä. Puitejärjestely on eräänlainen suppea toimittajarekisteri. Puitejärjestelyssä hankintayksikkö valitsee toimittajat puitejärjestelyyn avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn yhden toimittajan kanssa, hankinnat on tehtävä puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti. Hankintayksikkö voi pyytää toimittajaa tarvittaessa täsmentämään tai täydentämään kirjallisesti tarjoustaan.

Jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat tehdään joko puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti ilman kilpailuttamista tai vahvistamattomien ehtojen osalta kilpailuttamalla toimittajat puitejärjestelyn tai tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Tarpeen vaatiessa puitejärjestelyn ehtoja voidaan täsmentää.

Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailuttamisessa hankintayksikkö pyytää kirjallisen tarjouksen niiltä sopimustoimittajilta, joilla on edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tarjouksille määrätään riittävä tarjousaika. Tarjousten sisältö on pidettävä luottamuksellisena tarjouskilpailun päättymiseen saakka. Hankintayksikön on valittava paras tarjous noudattaen tarjouspyynnössä esitettyjä tarjouksen valintaperusteita.

Puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisinä osapuolina olevilta toimittajilta. Puitejärjestelyn ehtoihin ei saa tehdä huomattavia muutoksia sen voimassaoloaikana. Puitejärjestelyjä ei saa käyttää kilpailua vääristävällä, rajoittavalla tai estävällä tavalla.

Hankintayksikkö voi käyttää kestoltaan enintään neljän vuoden pituisia puitejärjestelyjä. Poikkeustapauksissa hankittavan palvelun välttämättä sitä edellyttäessä, puitejärjestely voi olla kestoltaan pidempi. Puitejärjestelymallin käyttö mahdollistaa uusien palveluntarjoajien kilpailuttamisen myös sopimuskauden aikana.

Tarjouspyynnön tekeminen ja toimittaminen tarjoajille

Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti. Tarjouspyyntö voidaan tehdä suullisesti vain poikkeuksellisen kiireellisissä hankinnoissa sekä neuvottelumenettelyssä ja suorahankinnassa, jos kirjallisen tarjouspyynnön laatiminen ei perustellusti ole tarkoituksenmukaista. Tällöinkin käytävistä neuvotteluista tulee pitää pöytäkirjaa, josta ilmenee tarjoajien asemaan vaikuttavat olennaiset tiedot. Tarjouspyyntö on toimitettava avoimessa menettelyssä viipymättä sitä pyytäneille toimittajille tai saatettava toimittajien saataville sähköisiä menettelytapoja käyttäen.

Tarjouspyyntö on toimitettava muissa hankintamenettelyissä menettelyyn valituille ehdokkaille. Ehdokkaille on varattava hankinnan laajuus ja laatu huomioon ottaen kohtuullinen aika tarjousten tekemiseen.

Tarjouspyynnössä selvitetään toimittajan valinnan kriteerit ja tapa, jolla hinnan ja laadun perusteella ratkaistava kokonaistaloudellisuus arvioidaan. Vertailun tulee kohdistua hankinnan kohteeseen, kilpailutettavaan palveluun. Painoarvo hinnan ja laadun suhteen ilmaistaan. Lähtökohtaisesti hinnan painoarvon tulee olla vähintään puolet kokonaisuudesta. Tämä ei merkitse laadun vähättelyä. Kun tilaaja tuntee asiakkaidensa tarpeet ja tunnistaa palvelun laatutavoitteet, ehdottomat vaatimukset asetetaan siten, että kaikki tarjousvertailuun pääsevät ovat periaatteessa kelvollisia valittaviksi toimittajiksi. Hyväksyttyjen tarjoajien kohdalla hinnan rooli voidaan näin ollen perustellusti nostaa merkittävään asemaan ja laatuvertailuilla tuetaan valintojen oikeaan osumista. Valinnoissa voidaan käyttää myös hinnan ja laatuominaisuuksien pisteytystä. Pisteytyksen perusteet tulee tällöin ennakolta tarjouspyynnössä ilmoittaa ja niistä on pidettävä kiinni valintoja ja päätöksiä tehtäessä.

Tarjoajien valinta

Tarjoajien valinta rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi kaikissa hankintamenettelyissä on tehtävä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen asemaan tai ammatilliseen ja tekniseen pätevyyteen liittyviä perusteita tai muita syrjimättömiä perusteita noudattaen.

Tarjouskilpailusta tulee sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai soveltuvin osin myös muutoin laissa säädetyin perustein.

Päästäkseen vertailuun tarjouksen tulee täyttää hyväksyttävälle menettelylle asetettavat muotovaatimukset. Tarjouksessa on tarjottava täsmälleen pyydettyä palvelua. Tarjouksen tulee olla tarjouspyynnössä edellytetyssä muodossa esitetty. Tarjouksessa on ilmoitettava kaikki tarjouspyynnössä kysytyt asiat. Tarjouksen on saavuttava määräajassa. Hankintayksikkö on sekä oikeutettu että velvollinen hylkäämään tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyyntöä. Tinkimättömyys myös muotovaatimuksista kiinni pitämisessä on keino yhdenvertaisuuden takaamiseksi. Joustavuus joidenkin tarjousten kohdalla voi perustellusti johtaa valituksiin ja tarjouskierroksen mitätöintiin. Tarjouksia joudutaan usein hylkäämään, koska ne eivät vastaa tarjouspyyntöön tai eivät saavu hankintayksikköön määräajassa.

Tarjouksen valinta

Tarjousvertailun jälkeen hankintayksikön on hyväksyttävä tarjouksista se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien valintakriteerien on liityttävä hankinnan kohteeseen sekä mahdollistettava tarjousten objektiivinen arviointi.

Sosiaalityölle tyypillisissä palveluhankinnoissa palveluhenkilöstön asiantuntemuksella, pätevyydellä ja kokemuksella on erityinen merkitys. Tällöin sitä voidaan käyttää valintakriteerinä myös tarjoajien kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävältä osin. Hoito- ja asumispalveluissa hoitopaikan puitteet, ympäristö, etäisyys, yms. seikat ovat olennainen osa palvelun sisältöä. Ketään palveluntarjoajaa ei saa suosia tai syrjiä yrityksen kotipaikan perusteella, mutta palveluyksikön sijainnilla saattaa olla ratkaiseva merkitys asiakkaan mahdollisuuksille ylläpitää yhteyttä hänelle läheisiin ihmisiin. Paikkaan liittyvä identiteetti on myös tärkeä osa ihmisen persoonallisuutta. Tällöin tarjouksen valintaperuste on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Sopimusjärjestelmä

Kun uudistuksiin lähdetään, nykyinen sopimusjärjestelmä puretaan siinä tahdissa, kun sopimukset sallivat ja kun toimialalla on mahdollista luoda kilpailutukseen perustuva uusi sopimusjärjestelmä.

Uutta sopimusjärjestelmää luotaessa

Kuvataan tilaajan, toimittajien ja alihankkijoiden rooli ja vastuut palvelujen järjestämisessä
Kuvataan puite- ja muu sopimuskäytäntö
Listataan voimassa olevat sopimuskumppanit
Kuvataan vastuut; kenellä on oikeus tehdä sopimuksia, tilata palveluja ja kirjoittaa asiakkaalle maksusitoumuksia ostopalveluihin
Kuvataan tärkeimmät vaatimukset toimitusketjulle ja sen toimivuudelle
Eritellään toimittajien kelpuutuskriteerit, joiden vähintään pitää olla kunnossa, jotta hyväksytään palvelun tarjoajaksi
Eritellään hankintakohtaisesti kriteerit, joiden perusteella tarjousvertailussa tehdään hankintaa koskevat valinnat
Kuvataan asiakaskohtaisia palvelusopimuksia koskeva sopimuskäytäntö
Kuvataan menettely, jolla ratkaistaan mahdolliset organisaation ja toimittajan väliset erimielisyydet, ellei ratkaisuun päästä keskinäisin neuvotteluin

Jos nykyinen sopimusjärjestelmä perustuu puitesopimuksille, malli voi olla toimiva lähtökohta jatkossakin. Tehtävänä olisi näin puitesopimusten uusiminen kilpailuttamalla. Puitesopimusjärjestelmässä asiakas ohjataan sopimuskumppanille asiakkaan yksilöllisten tarpeiden mukaisesti.

Myös asiakasohjauskäytäntöjä voidaan terävöittää niin, että hankintalain henki toteutuu läpi koko kaksivaiheisen valintaprosessin. Jos asiakas ohjataan erityisten tarpeidensa vuoksi puitesopimuspaikkojen ulkopuolelle, paikan valinnasta on tehtävä hankintapäätös ja se on perusteltava ja dokumentoitava hankintalain määräysten mukaisesti. Kunnan on tarvittaessa markkinaoikeudessa pystyttävä pitävästi perustelemaan yksittäinenkin hankintapäätös.

Ehdokkaan ja tarjoajan valintaperusteet

Tarjoajien soveltuvuuden yleinen arviointi on tehtävä ennen tarjousten vertailua. Tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Toimittaja on jätettävä tai voidaan jättää hankintamenettelyn ulkopuolelle, jos:

Toimijalla ei ole tehtävään tarvittavaa toimilupaa
Toimittaja on konkurssissa, keskeyttänyt liiketoimintansa, päätetty asettaa selvitystilaan tai vireillä on toimittajaa koskeva konkurssi-, akordi-, velkajärjestely- tai velkasaneeraushakemus tai hakemus yhtiön purkamiseksi
Toimittaja on tuomittu ammatinharjoittamiseen liittyvästä lainvastaisesta teosta tai toimittaja on ammattitoimessaan syyllistynyt vakavaan virheeseen, jonka hankintayksikkö voi näyttää toteen
Toimittaja on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen
Toimittaja on syyllistynyt olennaisesti väärien tietojen antamiseen ilmoittaessaan hankintayksikölle näitä tietoja.

Uuden lain mukaan ei riitä, että kokonaistaloudellisuuteen vaikuttavat seikat ilmaistaan sanallisesti, vaan niiden suhteellinen painoarvo tai kohtuullinen vaihteluväli on ilmoitettava. Valinnassa yleiset perusteet eivät riitä vaan niillä on oltava suora asiayhteys suoritettavaan hankintaan. Tarjoajaa koskevat vaatimukset on ilmaistava minimivaatimuksina. Tarjoaja joko täyttää tai ei täytä vaatimuksia.

Hankintaa koskevien päätösten ja hankintasopimuksen tekeminen

Nykyisiin hankintamenettelyihin on luotava nykyistä systemaattisempi dokumentaatio. Jokaisesta tehdystä hankinnasta ja menettelyn valinnasta on laadittava kirjallinen selvitys.

Hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Päätökseen tulee lisäksi liittää 89 §:ssä tarkoitettu osoitus asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus). Päätös hakemusosoituksineen on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä hankintaa koskeva kirjallinen sopimus. Hankintasopimus voidaan tehdä ja päätös panna täytäntöön aikaisintaan 21 päivän kuluttua siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tai hänen katsotaan saaneen päätöksen ja hakemusosoituksen tiedoksi.

Edellä 2 momentin mukaisesta määräajasta voidaan poiketa, jos sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä yleistä etua koskevasta pakottavasta tai muusta hankintayksiköstä riippumattomasta ennalta arvaamattomasta syystä.

Hankintayksikön tulee päätöksessään perustella poikkeamisen syyt.

Jälki-ilmoitus

Hankintayksikön, joka on tehnyt julkisen hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn on toimitettava julkaistavaksi jälki-ilmoitus hankintamenettelyn tuloksista 48 päivän kuluessa hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn tekemisestä. Jälki-ilmoitusvelvoite ei koske puitejärjestelyn perusteella tehtäviä yksittäisiä hankintasopimuksia.

Tilaaja-toimittajaverkoston laatujärjestelmä

Toimittajien tasavertainen kohtelu laatua arvioitaessa voi toteutua vain, jos käytetyt käsitteet, kriteerit ja arviointijärjestelmät ovat kaikille toimittajille yhteismitalliset. Esimerkiksi laadun arvioinnissa käytettävän asiakaspalautejärjestelmän kehittäminen tapahtuu tilaajan johtamana koko verkoston koulutus- ja kehittämisyhteistyönä. Hanke on aloitettava hyvissä ajoin, mieluiten vähintään vuotta ennen kilpailutuksen aloittamista.

Kehittyneessä tilaaja-toimittaja –verkostossa toimitaan yhtenäisen laatujärjestelmän puitteissa. Kaikki toiminnan osapuolet tekevät palvelukuvauksensa samalla rakenteella. Verkostolla on näin yhteiset käsitteet ja laadun arvioinnin kriteerit. Palvelujen hankkimiseen liittyvä tiedonvaihto tapahtuu paljolti laatujärjestelmien kautta.

Lähteet

Lait

Laki julkisista hankinnoista 1505/92 Finlex^R http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1992/19921505

Asetus julkisista hankinnoista (380/98) Finlex^R http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/1998/19980380

EU:n parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (ns. hankintadirektiivi) Finlex^Rhttp://europa.eu.int/eur-lex/pri/fi/oj/dat/2004/l_134/l_13420040430fi01140240.pdf

Julkisista hankinnoista annetun lain (1505/ 1992) kokonaisuudistusta valmistelleen työryhmän muistio 15.11.2004 Finlex^R http://www.ktm.fi/chapter_images/485788_muistio.pdf

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/92) Finlex^Rhttp://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/1992/19920291

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista (734/1992) Finlex^Rhttp://www.finlex.fi/fi/laki/smur/2001/20011231

Laki yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta (603/1996) Finlex^Rhttp://www.finlex.fi/fi/laki/smur/2000/20000817

Asetus yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta (1208/1996) Finlex^Rhttp://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/1996/19961208

Lisäksi esim. palveluseteleistä säädetään sosiaalihuoltolaissa. Finlex^Rhttp://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1982/19820710

Muut

Julkisten hankintojen yleiset sopimusehdot 1994, www.tampere.fi/make/pyynnot

Palvelujen hankintaohjeet, www.tampere.fi/hallinto

Rousu Sirkka, Holma Tupu. Lastensuojelupalvelujen hankinta ja tuottaminen. Suomen Kuntaliitto. 2003

Takala Pilvi. Julkiset hankinnat 9.6.2005. Luentomoniste. PTC services.

Tampereen kaupungin palvelujen hankintastrategia, www.tampere.fi/strategia

Tampereen sosiaali- ja terveystoimen palvelut ja markkinat. Seppo Prunnila. Muistio 22.3.2004.

Tuurala Leila. Ostopalvelupäivät 2005 -luentomoniste.

Tuurala Timo. Laadun ominaisuudet. Internet-tiedostot.

http://www.kotiposti.net/tuurala/Laadun%20kasite.htm

Tuurala Timo. Laatukäsitteet. Internet-tiedostot. http://www.kotiposti.net/tuurala/Keskeiset%20laatukasitteet.htm

Yleiset hankintaohjeet 1998, Suomen Kuntaliitto